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          老旧小区改造:改什么,难在哪里?
          发布时间:2020-08-17      发布人:钻小二

          老旧小区改造是对存量住房进行的综合改造,基本不涉及大拆大建。根据住建部等三部委出台的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,老旧小区是指城市、县城(城关镇)建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建(改进、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住房),以及以居民自建住房为主的区域和城中村等,均不属于老旧小区范畴。我国从1998年才全面实施住房商品化改革,因此绝大部分的老旧小区改造对象是福利分房时期建成、尚未纳入棚改的公房。

          从改造内容看,主要可分为三类:一是基础类改造,包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等,旨在完善基础设施、满足居民最基本的生活需求。二是完善类改造,包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等,旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造,包括增加社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等,旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外,提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。

          老旧小区改造与棚改、旧改均有显著区别。从改造对象看,老旧小区改造主要针对住宅区;旧改范围更广,不仅包括住宅区,还涉及城市规划布局、城市环境及道路系统等多维度更新;棚改主要针对棚户区。从改造方式看,老旧小区改造多为存量更新;棚改多为拆除重建(改建、扩建、翻建);旧改既包括拆除重建,也有存量改造。从参与主体看,老旧小区改造目前多为政府主导;棚改为“政府主导+国企实施”;旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看,老旧小区改造不涉及居民补偿安置;旧改多为实物安置;棚改既有实物安置,也有货币补偿。

          长期看,老旧小区改造市场空间广阔,预计可拉动投资近4.54万亿。

          根据住建部摸排结果,全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平。分区域看,根据2010年第六次人口普查数据估算,东部省市老旧小区改造规模最大,占比约52.5%;中部次之,占比约31.1%;西部最少,占比约16.5%。2020年4月国常会明确,2020年改造项目3.9万个,涉及居民近700万户,比2019年增加一倍。

          保守估算,老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容分别测算:一是基础类改造,预计投资1.2万亿元。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》(2017),若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造,单位建面投资金额为437.8元/平,按70%折算成全国水平,约为306.5元/平,40亿平预计投入1.2万亿元。二是完善类改造,预计投资2.66万亿元。若只考虑加装电梯和停车场,按每部电梯成本60万元、一梯3户、每栋6层估算,4200万户须加装电梯233万部,需要1.4万亿元;停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算,需要1.26万亿元。三是提升类投资,预计投资0.68万亿元。按每个小区投入400万元、17万个小区估算,合计0.68万亿元。

          老旧小区改造短期进展不及预期,目前仍存在三大难点亟需解决:

          第一,钱从哪来?目前居民出资意愿低,企业参与积极性不高,导致过度依赖财政资金,资金缺口大。

          老旧小区改造尚未建立可持续的融资机制。从财政出资看,目前改造主要依靠财政资金,受当前减税降费、加大基建投资、房地产市场降温等影响,财政面临巨大压力,若仍仅靠政府一己之力,远无法满足改造的巨大资金需求。从居民出资看,老旧小区多建于福利分房时期,居民长期缺乏缴费习惯,且住户多为老年人和租户,对改造后价值提升效果缺乏感知,普遍不愿出资。从市场主体参与看,老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高,若无政策支持,很难保障合理收益,企业普遍参与积极性不足。资金是改造的前提,如何吸引居民和社会资本参与,是当前亟需解决的最大难题。

          第二,各方利益如何平衡?老旧小区量大面广,涉及千万家庭切身利益,往往众口难调,难以达成共识。

          老旧小区改造,平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程,在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整,一旦协调不好,将造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看,改造中不可避免要面临各方利益诉求差异,往往导致工程很难顺利开工。如加装电梯高低层利益冲突、停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等,常常陷入“一人反对,全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本,是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。

          第三,后期如何维护?缺乏长效管理机制,改造成果很难长期维持,陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。

          老旧小区改造并非一劳永逸,若没有长期维护和运营管理机制,改造效果很难长期保持。老旧小区改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。在后续管理上,目前主要存在三大问题:一是缺乏物业公司统一管理,老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯,导致后续管理很难推进,很快重回改造前的混乱局面;二是缺乏小区居民管理规约,无约束环境中,乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转;三是缺乏业主委员会,住户意见很难统一,后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制,形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式,是老旧小区改造亟待解决的第三大难题。

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